——2011年8月23日在中山市第十三届人大常委会
第三十四次会议上

中山市审计局局长  吴维兴

主任、副主任、各位委员：
　　我受市人民政府委托，现将中山市2010年度预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告如下：
　　根据《中华人民共和国审计法》和《广东省预算执行审计条例》规定，市审计部门对2010年度市预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作围绕市委市政府中心任务，坚持审计服务发展、促进和谐、关注民生的审计理念，客观评价财政资金使用效果和预算管理水平，促进完善公共财政体制改革。现将审计工作报告如下：
　　一、审计内容及2010年度预算收支执行情况
　　2010年度市预算执行和其他财政收支情况审计的内容包括：一是开展2010年度市级财政管理和地方税收征管情况审计；二是以有效提高部门财务预算管理为目标，对8个部门的预算执行及财政收支情况进行审计；三是关注民生、落实惠民政策，开展城市维护费等3项市级财政专项资金审计（调查）；四是把握市级财政性资金投资情况，选取中心粮库二期等3个建设项目进行审计；五是跟踪热点资金，开展扩需促增等4项热点资金和项目的跟踪审计（审计调查）；六是强化镇区预算管理意识，对实行“一级财政”的民众镇、神湾镇预算执行及其他财政收支情况进行审计。审计涉及市财政局、地方税务局、民政局等16个部门，火炬开发区等24个镇区以及27家企业等。
　　（一）2010年我市财政预算收支执行情况。2010年以来，我市深入贯彻落实科学发展观，确保全面完成“十一五”规划和2010年目标任务，改革创新、开拓进取，围绕构建和谐社会目标和政府惠民政策的落实，着力于“调结构与促发展相推进、保增长与惠民生相统筹”，经济结构加速调整，城乡基础设施建设步伐加快，经济社会平稳较快发展，民生福祉持续改善，确保社会大局和谐稳定。2010年度，全市一般预算收入1,393,743万元，完成年初预算116.85%，加上级补助收入等209,998万元，全年财政收入1,603,741万元。全市一般预算支出及转移性支出1,458,491万元，完成年初预算126.02%，加上解上级支出117,365万元，全年财政支出1,575,856万元。全年收支结余27,885万元。
　　预算执行过程中，市财政部门在收支规模不变的情况下，对一般预算支出以及部分支出科目的预算作了相应调整（有关情况市政府已报市人大审议通过）。
　　（二）政府性基金预算收支执行情况。2010年度全市政府性基金收入867,035万元，完成年初预算104.94%。政府性基金支出771,232万元，完成年初预算91.67%，加上级补助收入1,265万元，当年结余97,068万元。
　　对2009年度审计查出的问题，各相关单位已按照市人大和市政府要求认真整改，取得良好效果。市政府已将整改情况向市人大常委会作了专题报告（中府〔2011〕6号）。
　　二、市级财政管理审计情况
　　从审计情况看，2010年经市十三届人大五次会议批准的市级预算执行情况总体良好。面对复杂多变的国内外经济环境和全省经济快速回升的增长形势，市财政部门采取有效措施推动财税增收，较好完成收入任务，全市一般预算收入比2009年增长26.20%，为我市完善公共财政、改善民生提供了财力保障。财政支出以加快经济发展方式转变为主线，聚焦重点、集中财力办大事，加大重大基础设施和重点项目、主体经济、产业扶持等方面的投入。财政管理坚持科学理财、依法理财、为民理财，推进科学化精细化管理，抓住财政资金安全管理的关键环节和风险点，规范部门预算，强化绩效监督，实施财政改革，健全制度管理，创新预算管理体制，有效提升财政管理水平。火炬开发区充分发挥财政部门调节宏观经济和综合平衡社会财力的职能作用，预算收入完成情况较好，严格预算支出管理，调整和优化财政支出结构，促进产业转型升级。
　　但审计发现市级财政管理中还存在一些有待改进的问题。
　　（一）预算支出授权支付比例偏大，部分应直接支付项目仍存在授权支付情况。《中山市市级单位财政国库管理制度改革实施办法》自2003年实施至今，纳入直接支付范围的资金已逐步明晰，但2010年度市级预算单位（未包含镇区及市级基建项目）预算内一般预算支出和基金支出中直接支付比例为51.40%，授权支付比例为43.23%，传统支付比例为5.37%，授权支付比例偏大。审计抽查发现相关单位将应直接支付的物业管理费、印刷费、材料费、培训费、租赁费、修缮费、设备及网络维护费等专项经费采用授权支付，经统计该部分实际授权支付额占其已用指标15.28%至63.08%。
　　市政府已要求各预算单位按照规定支付方式、程序要求，规范办理支付业务。市财政部门要严格按照用款计划规定，优化内部资金支付申报管理程序，加强资金支付管理工作，保障财政支付方便顺畅、监控有力。
　　（二）非税收入管理不够完善。审计抽查发现，我市非税收入管理尚存在不够完善之处：一是部分执收单位未能及时清理非税系统积存的历年错开、重开、过期作废的缴款通知书，部分执收单位没有建立非税收入征收台账，导致未能及时提供应收未收非税收入情况。二是非税收入主管部门对执收单位正确反映应收未收非税收入监督工作需加强，完善非税收入管理办法，要求执收单位做好应收款项定期核实工作、建立台账、及时核销废票。加强与省有关部门沟通，完善非税收入系统监督功能，建立系统应收未收预警功能，强化非税收入管理。
　　目前，部分被抽查的执收单位已对未及时清理的缴款通知书进行核销。
　　（三）市财政部门未按程序办理个别项目资金支付工作。市财政部门在预算单位资金调剂手续未完备的前提下，直接从“农村文化室和农家书屋专项资金”等3个项目资金中支付“大学生演讲大赛”经费68.60万元，对预算单位未按市政府要求调剂的30万元“群星奖”专项经费予以拨付，导致专项资金预算执行不可比。
　　市政府已要求市财政部门加大内部管理力度，强化预算执行的严肃性，严格按照业务流程审批资金，督促用款单位做好资金指标申请，加强对资金的审批监管，充分发挥财政监管职能，实现专项资金的政策目标。市政府再次强调各预算单位作为本部门预算执行的责任主体，必须严格预算执行，保证专项资金专款专用，增强预算执行可比性，发挥专项资金使用效能。
　　（四）火炬开发区农业土地开发资金使用不合规。火炬开发区用农业土地开发资金历年结余5,785万元支付居民农村基本养老保险向城镇职工养老保险过渡的费用。对超规定支出范围的资金，市政府已经要求火炬开发区尽快安排资金予以归还并纳入专账核算和管理，今后要规范使用农业土地开发资金。
　　三、市地税局税收征管审计情况
　　市审计部门对市地税局2010年度税收征管情况审计，延伸抽查3个税务分局和24家企业。审计情况表明，2010年市地税局落实一系列举措，加强税收征管，延续去年平稳渡过国际金融危机的良好势头，全年实现税收收入111.26亿元，同比增收19.20亿元，增长20.85%，较好地完成省、市下达的税收任务。但市地税局在税收征管中还存在一些问题：
　　（一）未及时征收税费3,659.41万元。包括对已完成土地增值税清算的9家房地产企业，未及时将应补缴的土地增值税3,097.51万元征收入库，未及时征收2家房地产企业营业税及相关税费561.90万元。
　　（二）对符合条件的房地产项目土地增值税清算力度不够。市住房城乡建设局2005年至2006年共发放房地产项目预售证470个，截止2010年底，市地税局还未对其中289个项目开展土地增值税清算，未清算比例为61.48%。
　　（三）审计抽查发现，有10家获批准出口货物免抵增值税的生产企业少缴城建税和教育费附加215.25万元（其中42.75万元税费已于审计期间申报缴交入库）。
　　对此，市政府已要求市地税局迅速追收税款入库，强化土地增值税清算力度，制定土地增值税清算工作计划，完善清算流程，提高清算效率；对企业少缴的税款，按规定加收滞纳金和处以罚款；加强对企业相关税收政策的宣传，与市国税局建立定期沟通机制，防止税款流失。
　　四、部门预算执行及财政收支审计情况
　　市审计局延伸审计了市住房城乡建设局、民政局、人口计生局、交通运输局、文化广电新闻出版局、环境保护局、地税局、水务局等8部门预算执行及财政收支情况。审计结果表明，这些部门预算执行总体情况较好，预算编制、追加工作有所重视和加强，部门预算执行力与约束力有所增强，预算和财务管理水平有所提高，但仍发现存在以下问题。
　　（一）预算管理不够规范。一是有3个部门预算编制不够完整、严谨和具体。市民政局没有将省补助资金2,474.44万元统筹编制部门预算。市文化广电新闻出版局“农家书屋工作运作经费”、“农村文化室和农家书屋专项资金”以及“全市农村文化室项目大展”等3个项目用途存在交叉，涉及金额130万元。市地税局税收征管经费年初预算5,300万元不够细化。二是有1个部门预算追加较大。市民政局2010年共追加预算资金2,029.25万元，是年初预算的18.79%。三是有2个部门部分项目预算执行率较低。市民政局年初预算项目中有7项未执行，5项预算执行率低于50%;市文化广电新闻出版局有3项支出预算执行率均低于60%。
　　（二）专项资金划拨、使用不符合规定。市水务局2009年期间从局本部划拨公务费、专项业务费等经费共235.75万元到工会账目用于局办公业务费等开支（审计后，市水务局已对问题进行整改，并制定措施规范账户管理）。市人口计生局虚列当年“专项调研费”、“计生干部培训费”支出共34.75万元（审计发现问题后，市人口计生局已对问题进行整改，将有关资金划回财政有关账户）。市文化广电新闻出版局没有按照预算用途使用“文化活动经费”，涉及金额63.25万元。市住房城乡建设局以授权支付方式提前支付2011年物业管理费69.88万元。
　　（三）内部管理不够完善。一是有2个部门内部控制制度不健全。市住房城乡建设局未健全预算管理、现金报销、资产清查等方面的财务规定以及城维费不可预见费台账管理制度。市地税局未及时修订固定资产内控制度，报废处置资产程序存在漏洞。二是有2个部门固定资产账实不符。市交通运输局下属24个镇区分局及综合行政执法局2010年末固定资产会计账与台账差异共1,570.42万元。市住房城乡建设局未及时将新增以及地震局并入的固定资产做账务处理，涉及金额176.04万元。三是有3个部门存在其他财务管理问题。市地税局、市住房城乡建设局零余额账户使用不够规范。市环境保护局、市住房城乡建设局未及时完善公务卡结算制度，公务卡结算的公务消费比重偏低。
　　上述问题，反映了预算部门依法理财的观念尚不够强，预算执行严肃性不足，内部职责不够明晰，对项目管理不够严格。对此，市政府要求相关单位必须从维护国家利益和政令统一的高度，加强监督和管理，进一步增强依法理财意识，提高严格执行预算的自觉性，积极履行预算编制与执行的责任，严格按预算办事，不允许自行改变预算确定的资金用途和擅自调整预算，提高预算的准确度和精细度，进一步完善制度，把预算执行作为依法行政、依法理财、预防腐败的一项重要工作来抓，杜绝预算管理中的随意性。
　　五、市级财政专项资金审计（调查）情况
　　市审计局对城市维护费、计生手术和查环查孕经费、市公交运营特定对象补贴经费等3项市级财政专项资金作了审计和审计调查，延伸抽查了部分单位部门、镇区以及城市维护项目。审计（调查）结果表明，上述专项资金的有关责任单位能够按照各自职责，确保资金落实到位，不断规范专项资金管理，较好地发挥资金使用效能。但也发现，城市维护费、计生手术和查环查孕经费两项专项资金管理还存在一些问题：
　　（一）目前城市维护费在管理上采用大包干形式，通过公开招投标方式确定维护单位，一定五年，合同在每年考核后一年一签。审计抽查了部分城市维护项目（涉及合同价4,114.17万元），发现市住房城乡建设局在办理这些项目招标时，中介预算未经市财政部门审核，而这些项目亦存在预算不真实的情况，主要是个别项目维护工程量与桥面面积重复计算、项目未扣减新建道路保护期内的维护费、个别项目预算设施量与实际不符、部分项目调高估算指标消耗量以及一次性项目作为常规项目维护等，涉及金额共计243.24万元。市政府明确要求市住房城乡建设局应调减相关项目后续四年的合同价，对其中应补扣的195.27万元在本年度预算执行中扣减，同时，要对城市维护设施数量、品牌、型号进行一次系统性普查，现场拍照、登记造册，对不合理的造价进行重新调整。今后，将城市维护项目预算提交市财政部门复核，加强对城市维护项目预算管理，确保预算执行真实性。
　　（二）审计调查镇区查环查孕数据发现，部分镇区查环查孕基础工作不够规范，信息系统应用水平不高，多项查环查孕数据不一致，而市人口计生局仅以镇区计生办一方上报统计数，作为下拨经费依据，容易产生弄虚作假的漏洞。对此，市政府要求市人口计生局对各镇区开展专项检查，核实数据，规范基础工作，强化审核手段，确保数据准确真实。
　　六、政府投资建设项目审计（调查）情况
　　市审计局继续开展中小学校舍安全工程（以下简称“校安工程”）跟踪审计，组织了中山职业技术学院三期2008年项目学生宿舍1、2、3号楼（以下简称“职院项目”）、中心粮库二期建设项目（以下简称“粮库项目”）等政府投资建设项目的审计（调查）。审计（调查）涉及金额45,503万元。
　　审计（调查）结果表明，市校安办加强对校安工程工作组织协调，努力提高校安工程工作的规范性和科学性。市、镇两级政府高度重视校安工程，在加大财政资金投入的同时，通过银行贷款、国债转贷等渠道举债融资，保障校安工程顺利推进。目前校安工程债务规模及风险较低，职院项目建设单位基本能执行基建程序和做好工程管理，项目预算控制成效明显，工程完工交付使用后发挥了较好效益。粮库项目通过试行代建制，实现“质量、安全、工期、造价”的项目管理目标。
　　但审计（调查）发现校安工程项目存在工程未能全部按规划进度推进，部分镇区擅自更改校安工程规划，个别镇区改变校舍安全工程预算用途等问题。职院项目存在建设单位未监督施工单位按投标书承诺派驻工程管理人员问题。粮库项目存在资料分散且个别工程资料不完整，施工单位未能及时报送项目全部结算资料导致项目竣工验收一年多尚未办理竣工财务决算问题。
　　对校安工程项目存在的问题，市政府要求市校安办加强对校安工程实施进度的检查督促，推进校安工程按规划实施，并规范各镇区规划调整，以保障我市校安工程能顺利通过国家和省校安办的考核，各镇区应严格按预算安排组织实施校舍安全工程。对职院项目和粮库项目有关问题，建设单位要牵头继续完善项目后续相关工作，今后开展项目建设管理严格执行法律法规和规章制度要求。
　　七、热点资金和项目审计情况
　　市审计局开展了对中央和省扩内需促增长政策落实情况、汶川地震灾后恢复重建、青海玉树地震抗震救灾资金和物资、“广东扶贫济困日”活动捐赠资金和物资等4项热点资金和项目的跟踪审计与审计调查。
　　审计（调查）结果表明，在中央和省扩内需促增长政策落实方面，我市各部门各单位能贯彻中央“保增长、保民生、保稳定”的各项政策，项目进展和资金实际使用情况与计划基本相符，下达到各项目的中央资金能按时到位，资金基本能够专款专用。
　　在汶川地震灾后恢复重建工作方面，我市能快速有序推进对口援建工作，在2010年3月底提前将援建项目整体移交漩口镇政府，并于10月办理了资产和档案移交，援建工作取得了重大成果。同时，所有“交钥匙”援建项目组织严密，通过竣工验收全部合格。财务管理规范，及时完成竣工财务决算编制。援建资金实行专户专账管理，使用安全。造价控制有效，“交钥匙”援建项目节余投资2,222.43万元，占该部分项目计划投资10.55%，实现了对口援建资金的高效使用。
　　在青海玉树地震抗震救灾资金和物资以及“广东扶贫济困日”活动捐赠资金和物资方面，有关单位能够规范募捐款物程序并严格执行，票据管理手续完备，各项捐款能实行财政专户管理，资金安全完整，救灾物资能及时足额足量调拨到灾区。
　　对上述资金、项目的审计（调查）均未发现重大违法违规和重大损失浪费问题。
　　八、实行“一级财政”的民众镇、神湾镇预算执行及其他财政收支审计情况
　　民众镇、神湾镇从2010年1月1日起实行不设立金库的一级财政管理体制，市审计局对两镇2010年度预算执行及其他财政收支情况进行了审计。审计结果表明，两镇预算收支基本符合国家有关预算和财经法规规定，能执行预算调整和预算追加程序，在财政管理上，能利用公共财政管理信息系统，对预算指标实时监控，不断提高科学理财、依法理财水平。但审计发现存在以下问题：
　　（一）预算编制与执行偏差较大，预算编制不够完整。由于对预算收支的全面性掌握不足，未能全面考虑管理模式变化对财政收支的影响，两镇预算收支编制与执行存在较大偏差。2010年，民众镇年初预算总收入和支出的执行率分别为72.36%和82.93%。神湾镇年初预算总收入和支出的执行率分别为157.04%和148.40%。民众镇在编制2010年年初预算时少列历年结余收入、市下拨专项补助收入和市扣缴的贷款利息等项目合计17,139万元，预算编制不完整。
　　对此，市政府要求两镇应注重预算编制前的调查研究，改进预算编制方法，均衡考虑实际收支情况，通过加强预算管理，增强全镇财政管理的计划性、统筹性和科学性。
　　（二）对个别专项资金监管不到位。神湾镇对部分专项资金未尽审核监管职责，镇农办未能认真审核养殖户申报资料，导致部分养殖户通过多报面积多领低产鱼塘整治专款45.96万元和虚报资料申领现代渔业机械化建设经费5万元。
　　上述问题，涉及公职人员违法及涉案的20万元已由市检察院跟进处理，同时，神湾镇政府已追回养殖户多领的30.96万元。对此，市政府要求神湾镇政府今后应进一步完善专项资金管理制度，对资金使用和分配制定详细计划，严格审核养殖户申报的资料，确保资料真实可靠，并通过多种渠道对补贴资金进行公示，落实责任追究制度，力求专项资金分配公开公正。
　　（三）对部分镇属单位管理不到位。审计发现，神湾镇未理顺镇教办与神湾中学预算管理体制，致使学校预算与实际核算不对应、部分教育项目经费重复预算、财权与事权不统一。神湾中学存在内部控制不够完善、超范围支出各项补助等问题。镇房地产开发公司会计信息不够真实，未能如实核算土地及成本。对此，市政府要求神湾镇理顺该部分镇属单位预算管理体制，加强部门预算管理，严格执行财经纪律，完善财务核算，真实反映财务状况，使预算编制更科学合理，财政资金更加节约和便于管理。
　　对2010年度市预算执行和其他财政收支情况审计发现的问题，市审计局依法征求了被审计单位意见，已出具审计报告，下达审计决定，要求有关单位进行整改。对这次审计发现的问题，市政府将督促有关部门、单位认真整改，全面整改情况将按照有关规定向市人大常委会作专题报告（部分单位在审计后已对问题进行了整改）。
　　九、下阶段工作计划
　　（一）进一步推进国有资本经营预算的完善。我市已建立囊括政府公共预算、政府性基金预算、社会保险预算以及国有资本经营预算的四大预算制度，对国有资本收益预算尚不完善。根据财政部《关于推动地方开展国有资本经营预算工作》的要求，市政府将进一步完善国有资本收益上缴办法，合理安排预算支出，建立健全国有资本经营预算。
　　（二）进一步提高各预算单位直接支付比例。根据《财政部关于进一步加强预算执行管理的通知》（财库〔2008〕１号）要求，加大对财政资金直接支付力度，着力完善财政资金拨付方式，控制现金结算总量，增加财政资金使用透明度，确保财政资金安全高效运行，推动源头防腐工作。
　　（三）进一步健全财政资金管理监督系统。针对目前我市对预算单位会议费、差旅费、200万元以下专项资金的管理规定缺失以及我市在绿化资金管理、绿化资产后续养护以及档案管理方面不完善、不到位的现状，进一步建章立制、强化管理，加强预算的分配和监督职能，加强对项目支出预算的跟踪和考核，规范绿化资产（资金）的政府采购及后续管理程序，使财政资金的使用和管理实现全过程内外监督。
　　（四）进一步加强队伍建设，提高财政财务管理素质。提高各镇区、预算单位理财水平，推进预算管理意识上层次，对各镇区、预算单位开展财政财务业务培训，提高队伍整体素质，强化预算执行主体责任，落实责任追究制度，增强预算编制准确性，推进预算执行严肃性，增强预算约束力，减少预算执行中的调整事项，确保预算资金安全有效使用，提高财政资金使用效益。
　　（五）进一步加强城市维护项目及资金管理。制订完善城市维护项目及资金管理制度，提高城市维护项目预算的科学性和真实性，改变道路、桥梁等专业工程大包干管理模式，实现总体预算控制、单价招标、现场量化管理、财政部门复核、按实结算。开展泵站维护成本调研，建立泵站维护成本基础数据，加强泵站维护预算控制。将目前国家尚无明确定额的项目维护费用由市财政审核后直接据实列支。
　　（六）进一步完善代建制。按照《中山市政府投资项目代建制管理暂行规定》的要求，尽快制定代建制实施细则、代建单位的招标投标管理办法、《项目代建合同》规范文本、代建项目建设资金财务管理具体办法等一系列规定，明确细化有关部门单位的职责分工，规范代建过程中的招标投标行为、合同文本以及建设资金财务管理。通过完善相关制度，理顺各方的权利和责任，促进代建制的科学健康发展。
　　专此报告，请予审议