中山市审计局局长   李庆

主任，各位副主任，秘书长，各位委员：
　　我受市人民政府委托，现将中山市2016年度预算执行和其他财政收支审计工作的情况报告如下：
　　根据《中华人民共和国审计法》和有关法律法规的规定，2016年，市审计局在市委、市政府和省审计厅的领导下，围绕全市中心工作，创新审计方式，加强对重点领域、重点资金、重点工程、重大政策执行的审计监督，有力推动了国家重大政策措施的落实和各项规章制度的有效执行。
　　审计结果表明，全市各部门坚持稳中求进的总基调，坚持以供给侧结构性改革为主线，认真执行市十四届人大七次会议批准的财政预算，扎实推进各项工作，推动经济社会健康发展。市财政部门编制的决算草案情况如下：
　　2016年，全市一般公共预算收入295.04亿元，加上级补助收入、债券转贷收入、其他调入等收入122.42亿元，加上年度滚存结余24.64亿元，合计442.10亿元；全市一般公共预算支出367.57亿元，上解上级支出22.13亿元，债务还本支出18.18亿元，安排预算稳定调节基金3.42亿元；年终结转30.80亿元。
　　政府性基金收入68.80亿元，上级补助收入0.80亿元，债务转贷收入52.50亿元，上年结余28.32亿元；政府性基金支出89.85亿元，债务还本支出35.70亿元，调出资金7.75亿元；年终结转17.12亿元。
　　国有资本经营预算收入1.13亿元，支出0.70亿元，调出资金0.30亿元，加上年结余0.15亿元，年底结余0.28亿元。
　　社保基金预算收入177.46亿元，支出112.10亿元，加上年结余319.16亿元，年底结余384.52亿元。
　　2016年，市财政预算执行良好，财政收支管理总体规范。市财政强化管理，财政收入稳定增长。运用财政政策手段，支持经济发展新方式，推动全市财政平稳运行及社会和谐发展；统筹兼顾，财政支出得到保障，以创新驱动发展为核心，加快产业转型升级，健全民生保障体系，清理盘活各种存量资金，加大财政资金统筹力度；深化改革，财政管理成效突显，严格执行预算法，推动建立现代财政管理制度。
　　对上年度审计工作报告指出的问题，市政府召开专题会议部署整改工作，各相关单位按照市政府要求，认真组织整改。截至2017年6月底，整改落实金额13,728.08万元，其中：已按照要求上缴各级财政资金9,820.60万元，归还原渠道资金359.76万元，减少财政拨款或补贴3,279.92万元，审计后挽回（避免）损失267.80万元；同时，根据审计建议制定完善各项规章制度7项。
　　一、财政管理审计情况
　　（一）市本级财政审计。组织对2016年度市本级财政预算执行和其他财政收支情况审计。审计结果表明，市财政局围绕市委、市政府的中心工作，加强财政资金收支管理，全市财政运行总体平稳。审计发现的主要问题是：
　　1．未按规定核减部分项目预算。市财政局对10个以前年度预算执行率低的项目，未按市相关规定核减2016年预算，涉及金额463.50万元。
　　2．财政投资基建项目管理不规范。市财政局未按市政府投资项目管理相关规定将续建项目细化至具体项目报人大审议，涉及金额390,258万元；由于建设单位前期论证不足，基建项目实际执行与预算存在较大差异，2016年170个拟新建项目有 109个执行率低于50%；建设单位未及时对已结算项目进行财务决算，2016年完成结算审核项目116个，其中99个未进行工程财务决算，涉及金额175,486.31万元。
　　（二）镇区财政审计。组织对火炬开发区、石岐区、黄圃镇、三角镇、港口镇、大涌镇、板芙镇、民众镇、神湾镇、五桂山办事处等10个镇区审计。审计结果表明，各镇区经济管理运行情况总体良好，财政管理水平逐步提高。审计发现的主要问题是：
　　1．预决算管理方面。
　　（1）未严格实施全口径预算管理。2016年，港口镇未将财政历年结余资金12,504.27万元、政府债务还本支出9,885.63万元、预备费1,500万元等项目纳入一般公共财政预算；三角镇工程建设资金等结余2,539万元未纳入预算管理。
　　（2）未按规定清理存量资金。大涌镇政府资金3,028.23万元在活期账户沉淀超过2年。
　　（3）国库集中支付制度执行不彻底。2016年，港口镇财政支出261.08万元未按规定执行国库集中支付制度；火炬开发区2个预算单位、港口镇23个预算单位未按规定将年末银行账户余额返纳财政，涉及资金分别为1,167.47万元、566.33万元。
　　（4）预算调整及预决算公开不合规。沙溪镇、坦洲镇2015年预算调整方案未报本级人大批准；港口镇、三角镇未按规定向社会完整公开2016年财政预算或预算调整情况。
　　（5）农业定向财力转移支付资金执行率偏低。审计抽查6个镇区，其中港口镇等4个镇区2016年度执行率低于70%。
　　2．财政资金管理方面。
　　（1）财政管理及收支不规范。2015年至2016年，南朗镇违规向镇属企业和村集体出借财政资金6,052.13万元；至2016年底，三角镇未按要求完成清退建设保证金和土地转功能保证金2,752.24万元，镇财政挤占投标保证金、拍卖保证金和建设保证金5,451.63万元。
　　（2）违规收费。2015年至2016年，大涌镇、黄圃镇、石岐区办事处分别违规收取临时转功能报建费、企业协调服务费、房屋租赁手续费，涉及金额共273.35万元。
　　（3）未严格执行非税收入管理制度。至2016年12月底，三角镇、港口镇等3个镇区未及时收取非税收入共837.01万元，南朗镇、港口镇未及时上缴市级非税收入750.08万元，港口镇违规减免村镇基础设施配套费33.25万元，南朗镇违规减免污水处理费6.80万元。
　　（4）未严格履行政府采购程序。2015年至2016年，黄圃镇、港口镇等4个镇区的物业管理、垃圾外运等5个项目未进行政府采购，坦洲镇广告制作、环卫用品采购和影剧院修缮工程等3个项目存在分拆项目规避政府采购的情况，以上项目涉及金额共417.67万元。
　　（5）专项资金管理与使用不符合规定。一是部分资金未落实到位。至2016年底，大涌镇、港口镇未及时足额拨付民办学校免费义务教育资金共2,253.01万元；坦洲镇未及时使用市级生态补偿款276.44万元，资金闲置一年以上；民众镇、板芙镇等3个镇区未足额配套农路硬底化资金1,021.23万元。二是部分资金使用不规范。2015年至2016年，神湾镇将一事一议奖补资金14.51万元补贴到经营性羽毛球场；沙溪镇、板芙镇、火炬开发区给予不符合扶持条件的企业资助共158.74万元；至2017年4月底，港口镇2家民办学校仍未将应于2016年发放的义务教育补助资金10.77万元发放给学生。
　　3．“三公经费”和资产运营管理方面。
　　（1）“三公经费”管理不够严格。石岐区、沙溪镇等4个镇区公务用车制度执行不严格，2015年至2016年存在借用下属单位企业车辆及个别车辆未纳入公车改革范畴的情况。板芙镇未按规定制定公务接待制度，2015年公务接待费支出55万元无接待公函和清单。
　　（2）资产运营管理不到位。大涌镇17宗物业未以公开方式出租，171.49亩土地被他人无偿占用，42.59亩土地被承租人搭建违章建筑；三角镇未经市水务局批准将16.50亩河道滩地租赁给私人企业使用；至2016年6月底，板芙镇1,286.04亩土地及房产151.62平方米、黄圃镇4宗共69.08亩土地、三角镇8套商品房均未入账。
　　二、部门预算执行审计情况
　　组织对市商务局、市农业局、市海洋渔业局、市环境保护局、市金融局、市民政局进行审计，延伸审计了市公路局、市交警支队等单位，并抽查了33个单位的物业管理费支出情况。审计结果表明，各部门能按规定使用财政资金，预算执行规范化程度不断提高，预算执行情况总体较好。审计发现的主要问题是：
　　（一）预算编制与执行差异较大。由于市商务局预算编制不合理、未及时使用省市级资金等原因，造成2016年度10个项目预算执行率均为零；市农业局政策性农业保险资金2015年和2016年预算总金额395万元，实际支出174.01万元，预算执行率均不超过50%。
　　（二）非税收入管理制度执行不严格。至2016年底，市贸促会未及时上缴2016年度香港灯展等收入185.19万元；香港灯展企业报名收入50.40万元、支出贸促会人员参展费用和第三方代理费89.13万元未纳入收支两条线管理。
　　（三）特设账户使用不符合有关规定。2016年底，市交警支队4个派出机构特设账户结余日常经费587.11万元、市公路局贷款专用户结余公路养护建设资金1,286.57万元未按市财政相关规定及时上缴财政。
　　（四）专项资金使用不规范。
　　1．2015年，市金融局少付1家企业“助保贷”贴息11.66万元，多付8家企业共36.10万元；2016年，市商务局向不符合条件的扶持对象发放专项补助共16.94万元，另有33.08万元发放手续不完整。
　　2．市农业资金2015年改成定向财力转移方式以后，镇区对项目推进的力度不够，市农业局对镇区秀美村庄专项资金使用监督不到位，五桂山办事处、坦洲镇等4个镇区2015年至2016年2,922.28万元资金未支出；截至2016年底，民众镇等6个镇未及时将秀美村庄的奖补资金148.07万元下拨到村（居）委会。
　　3．市档案局无依据支出物业管理费76.50万元；市环境保护局多发放黄标车淘汰奖励金16.02万元，至2016年12月尚有5.9万元未收回。
　　（五）业务管理有待完善。
　　审计抽查的33个单位物业管理费预算和支出范围缺乏统一的标准和依据，部分单位将劳务派遣纳入物业服务进行采购，个别单位将绿化养护服务单独拆分进行自主采购；33个单位的物业管理费标准不统一，每平方米从0.23元/月到27.37元/月不等。
　　市殡仪馆2015年至2016年7月违规加价销售殡葬用品，多收58.55万元，多付供应商货款2.23万元。
　　市儿童福利院的“日常生活用品、教学用品、食品等”采购项目存在超出采购合同单价结算货款的情况，至2017年5月，已付采购款567.64万元（审计提出问题后，供应商已退回市财政104.40万元）；委托无资质施工方实施自来水增压及泵房建造工程。
　　三、重大政策措施跟踪审计情况
　　根据省审计厅统一部署，市审计局持续对市贯彻落实国家、省重大政策措施情况进行跟踪审计，重点审计了“三去一降一补”行动计划落实情况和“放管服”改革推进情况。审计结果表明，市政府及各部门坚持稳中求进，适应经济发展新常态，采取各项措施确保相关政策落实到位和发挥实效，促进经济转型升级、平稳运行、健康发展。审计发现的主要问题是：
　　（一）“三去一降一补”方面。
　　一是加强城市公共资源均等化配置措施未细化，进度缓慢。
　　二是截至2016年底，市金融局未按《广东省供给侧结构性改革去杠杆行动计划（2016-2018年）》的要求推动互联网金融自律组织建设，未建立处置非法集资的“正面清单”制度。
　　三是市城乡规划局横栏分局和三乡分局、市交通运输局西区分局、市地方公路总站、市园林管理处等5个单位对《广东省发展改革委 广东省财政厅关于免征部分涉企行政事业性收费的通知》未执行到位，至2016年底收取应免征的行政事业性收费45.79万元。
　　四是2016年有10个补短板任务未达到《中山市补齐软硬基础设施短板任务目标表》规定的年度目标；17个交通建设领域的项目由于征地拆迁问题进度较慢；在城市地下管网建设和新一代信息基础设施建设方面，省市目标任务不相衔接。
　　（二）“放管服”方面。
　　部分单位“双随机”系统未建立及系统信息无法实现互通。2016年底全市应建立“双随机”抽查系统的单位22家，至2017年6月7日，已建立系统的单位仅11家，且由于系统各自独立运行，抽查结果无法实现信息互通和统一公示。
　　四、重点民生项目和专项资金审计情况
　　（一）保障性安居工程跟踪审计。
　　省审计厅于2016年12月至2017年1月组织对2016年市保障性安居工程进行跟踪审计。审计结果表明，我市保障性安居工程建设任务总体完成情况良好，通过保障性安居工程建设，健全了住房保障体系，有效改善困难家庭居住条件，并促进城市建设和新型城镇化发展。审计发现的主要问题是：
　　1．安居工程资金未及时使用，至2016年底资金累计结余58,077.30万元。
　　2．由于配套基础设施建设滞后、前期手续未完善、分配管理不衔接等原因，1,614套保障性住房已建成1年以上但未能交付使用。
　　3．部分保障性住房长期空置。截至2016年底，共有617套保障性住房空置超过1年。
　　（二）医疗保险基金审计。
　　按照省审计厅的统一部署，组织对2016年市医疗保险基金审计。审计结果表明，市各职能部门贯彻落实中央决策部署和各项政策要求，采取多项措施推进全民医保体系建设，加强医疗保险基金管理，提高医疗保障水平。审计发现的主要问题是：
　　1．部分困难群体人员未购买基本医疗保险。由于部分被资助人员不愿意参保、转换工作停保、在职单位未购买医保等原因，截至2016年6月底，有1,369名困难群体人员未购买基本医疗保险；另有252名市认定的享受政府资助的低收入人员未参保。
　　2．一些参保单位欠缴保险费。由于部分用人单位未按时足额缴纳社会保险费，截至2016年6月底，市基本医疗保险基金欠费单位22,893户，欠费1,651.26万元。
　　3．少数医疗机构多收床位统筹费。2015年1月至2016年6月，市27家定点医疗机构通过虚报床位天数多收床位统筹费32.65万元。
　　（三）民政专项资金审计。
　　组织对市2014至2016年度民政专项资金财政收支审计。审计结果表明，专项资金的使用能够贯彻执行国家、省和市有关民政政策法规制度，做到统筹安排、专款专用。审计发现的主要问题是：
　　1．专项资金管理制度不完善。市民政局制定的《优抚对象危房改造管理办法》和《双低家庭危房改造管理办法》未明确重建危房的鉴定等级要求，亦未明确家庭人员范围，实际补助危房改造资金执行标准不一致，导致补助的金额差别大。
　　2．专项资金发放方式不规范。2015年至2016年，横栏镇使用现金发放退役士兵自主就业一次性补助金217.46万元。
　　3．危房改造项目管理不严格。由于市镇两级民政部门未严格把关，7个镇区155间危房改造工程由无资质的个人施工，12个镇区61户双低家庭住房验收表未按照要求按捺户主指模（6户验收表非户主本人签名），11户住房验收表未按照要求粘贴房屋改造前后对比照片。
　　（四）产业扶持资金有偿投入项目审计调查。
　　组织对市2014至2016年度产业扶持资金有偿投入项目审计调查。审计结果表明，有偿投入产业扶持资金有利于发挥财政资金的激励引导和杠杆放大效应，推动重点产业发展，对社会投资和企业创业成长等方面具有较好的带动促进作用。审计发现的主要问题是：
　　1．资产运营管理机构不健全。市运营公司未按规定设置独立于业务部门的审核部门，内部治理结构存在缺陷，且未配置足够的专业人员，整体专业素质能力与受托管理资产不相适应。
　　2．投资管理操作不规范。市运营公司未严格履行运营管理职责，有4个投资项目未按规定开展尽职调查，1个项目未按约定办理不动产抵押登记，1个已投资项目未签订正式投资协议，1项投资基金未按规定办理托管且合伙人未及时履行出资义务。
　　3．投资进展缓慢，项目运营效果不佳。我市有偿投入项目的投资调查与谈判工作周期过长，至2016年底，市运营公司账户的闲置资金达17,900万元；建设进度不理想，有5个投资项目的实际投资额均低于申报计划的40%，涉及扶持资金27,627.91万元，且有2家受资助企业的扶持资金被母公司或公司实际控制人占用，涉及扶持资金8,422.95万元；个别政府投资基金的投资项目不符合限定的投资领域和方向，个别融资租赁基金的运营模式不合理，难以实现降低企业融资成本的政策目标，未能全面发挥财政资金的引导与激励作用。
　　审计发现问题后，产业主管部门、市运营公司与相关被扶持企业已采取措施进行整改。
　　（五）市智能交通系统建设、运行管理审计调查。
　　组织对市智能交通系统建设、运行管理情况审计调查。审计调查结果表明，市智能交通系统的建设运行，在保障主城区道路交通安全和维护交通秩序方面发挥了重要作用。审计发现的主要问题是：
　　1．个别智能交通管理系统智能化程度不高，信息不准确。智能交通管理系统未能全面根据实际路面情况自动调整交通诱导屏信息和自动调整路口红绿灯配时；个别交通诱导屏信息与实际路面情况不一致，未能通过系统及时、准确地向机动车驾驶人传递检测路段车流量信息。
　　2．部分智能交通管理系统设备维护管理不到位。市交警支队对旧城区单行设备及闯红灯测速设备维护采购工作不及时，2015年12月至2016年4月没有进行维护。
　　五、政府投资项目审计情况
　　组织开展市岐头涌整治工程项目审计，对市智能制造装备产业园基础设施项目、中山翠亨新区基础设施建设项目进行跟踪审计调查，并在火炬开发区、三角镇等10个镇区审计中，对政府投资工程项目管理情况进行审计，对市政工程建设中心、板芙镇城市建设投资有限公司等单位组织实施的项目工程进行了延伸。审计结果表明，各工程项目基本能够按规定履行基建程序，执行各项管理制度。审计发现的主要问题是：
　　（一）市级政府投资项目审计情况。
　　1．工程投资、财务管理不严格
　　（1）实际投资超概算。市岐头涌整治工程实际投资额超概算173.75万元，超15.80%。
　　（2）未办理竣工财务决算和审批手续。市岐头涌整治工程于2012年办理了竣工验收手续并交付使用，由于超立项未能结算，至2017年4月中山市市政工程建设中心尚未办理竣工财务决算和审批手续。
　　2．工程建设监管薄弱
　　（1）重复投资造成损失浪费。市岐头涌整治工程重复设计和环评，增加费用43.31万元；市环境保护局监测站小榄分站工程选址不当，增加费用53.79万元。
　　（2）未按合同工期完成。市智能制造装备产业园基础设施项目中的一期填土工程、南部组团垃圾综合处理基地垃圾焚烧发电厂和垃圾渗滤液处理厂项目工程均未按合同工期完成。
　　（3）工程施工工序缺失。市智能制造装备产业园基础设施项目中的一期填土工程缺失压路机填土碾压工序，涉及54.84万立方米土方，涉及工程造价162.33万元。
　　（4）部分工程档案缺失。中山市市政工程建设中心未提供市岐头涌整治工程概算文件、图纸、部分合同、部分工程子预算（结算）等资料。
　　（二）镇区政府投资项目审计情况。
　　1．未严格履行基建程序。部分镇区主体责任意识不强，履行建设程序不规范，普遍存在未依法立项审批、未办理施工许可证、未办理消防设施审批和验收，以及基建程序前后颠倒等情况，涉及坦洲镇、三角镇等9个镇区78个项目，资金68,112.78万元；港口镇等4个镇区的农路硬底化工程没有委托监理公司监督工程质量，涉及2015至2016年市级资金1,104.50万元。
　　2．违规招标投标和未按规定进行政府采购。大涌镇、板芙镇等5个镇60个项目的招投标行为不符合相关规定，存在虚假招标、分拆项目规避公开招标等问题，涉及金额10,396.78万元；石岐区有7个勘查和设计等工程相关的服务类项目未按规定进行政府采购，涉及金额216.70万元。
　　3．工程计量计价不真实。沙溪镇、港口等5个镇因造价审核不严，造成多计工程款共468.23万元；板芙镇有4项工程的中介预算造价偏高约75万元，有1项工程同时选用公路和市政两种定额计价；黄圃镇有1项工程直接以设备预算价核定成本，多计成本19.83万元。
　　4．工程建设管理不到位。部分镇区工程管理问题突出，出现费用增加、质量达不到设计要求、工程被非法转包、工期出现严重延误、立项超出合同金额比率较大、合同管理不规范、工程未根据实际情况及时调整计价、因土地问题未按时开工、施工单位不具备相应资质等级等问题，涉及8个镇区59项工程。
　　5．财务管理不严谨。各镇区重投资建设、轻验收管理的情况突出，未严格执行资产登记、管理、核算等相关管理制度，存在大量未办结的资产。至2016年6月底，大涌镇、南朗镇共18个项目未及时办理竣工财务决算；三角镇的水利基建项目及其他300万元以下的工程未按工程建设财务管理要求进行核算；黄圃镇未及时对完工并投入使用的固定资产办理工程结算、财务决算，以及结转固定资产。
　　6．出借资质和转包工程。中山市坦洲建筑工程有限公司2015至2016年出借资质和转包工程，涉及金额3,791.05万元。
　　本报告反映的审计情况，市审计局已依法征求被审计单位意见，出具审计报告，下达审计决定；对涉嫌严重违法违纪线索，已按有关规定移交相关部门处理；对违反财经法规的问题，已作出处理意见；对制度不完善、管理不规范的问题，已建议有关单位建立完善相关制度和工作机制，切实加强内部管理。市金融局、市环境保护局、市民政局、市档案局、市公路局、市交警支队、市殡仪馆、市儿童福利院、大涌镇、黄圃镇、三角镇、港口镇、南朗镇等单位已针对存在问题采取措施收回资金，完善管理制度；市城乡规划局横栏分局和三乡分局、市交通运输局西区分局、市地方公路总站、市园林管理处等单位已清退多收的收费。下一步，市政府将督促有关单位认真整改，并按规定向市人大常委会作专题报告。
　　六、审计建议
　　（一）深化财政改革，加强重点领域监管。针对财政管理存在的问题，市财政局应加大财政资金统筹力度，避免资金沉淀；优化财政支出结构，着力解决制约经济发展和民生改善的短板；结合“放管服”改革，加强跨部门、跨区域监管协作和信息数据共享，提高监管效能。
　　（二）规范镇区预决算行为，提高财政管理水平。针对镇区财政管理基础薄弱的问题，各镇区要进一步提高对预算管理工作重要性的认识，按《预算法》要求规范预决算行为，增强预算约束力，加强预算指标控制，严格财务核算和管理，实现预算编制科学完整，执行规范有效，决算数据真实准确；市财政局应加强对镇区财政管理工作的指导和监督，提高镇区财政预决算工作科学化、规范化水平。
　　（三）加大项目推进力度，发挥转移支付资金效益。针对镇区转移支付资金闲置问题，各业务主管部门应督促镇区加大项目推进力度，及时纠正不作为现象，保证资金支持政策目标的实现；市财政局应优化镇区转移支付资金的支出和绩效评价管理，将绩效评价结果作为资金安排的重要依据，充分发挥转移支付资金效益作用。
　　（四）强化审计监督，深化审计结果运用。对审计发现的问题，许多单位积极完善制度，认真整改。但少数问题仍较突出，有些具有普遍性，个别问题反复出现，审计结果运用广度和深度有待加强，各单位、各镇区应引起高度重视，认真整改，建立健全制度，完善工作机制，从源头上堵塞漏洞，依法化解矛盾突出问题，深入推进反腐倡廉建设，不断提高依法行政能力和水平。
　　（五）制定物业服务范围和支出标准，完善物业费管理制度。针对行政事业单位物业管理费标准不一、内容不同的问题，市财政局应按省财政厅《关于树立过“紧日子”思想、坚持厉行节约的意见》（粤财预〔2017〕37号）的要求，尽快出台规范性文件，明确物业服务范围，完善项目支出标准，试行项目支出预算定额控制，规范物业费的使用管理。
　　专此报告，请予审议。