《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》解读

政策文件：中山市人民政府关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见

我市制定了规范性文件《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》，于2019年6月21日起实施。根据《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）的相关规定，现就文件解读如下：

一、文件的制定背景说明

2010年以来，我市先后出台了《关于“三旧”改造工作的若干意见》（中府〔2010〕1号）、《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）等系列“三旧”改造政策，推动“三旧”改造工作开展，特别是2018年出台了《中山市旧村庄全面改造实施细则（试行）》（中府〔2018〕58号），明确了旧村庄的定义、推进原则、实施路径和村企合作相应流程等，为有序推动旧村庄全面改造工作提供了政策指导。

今年以来，根据国家、省对“城中村”改造的工作部署和市委市政府对旧村庄改造的新要求，结合各镇区工作推进过程遇到的问题，为了更好地推动旧村庄有序更新改造，促进城乡协调发展，提升城市建设水平和城市品质，依据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号），借鉴发达城市的先进经验，结合我市实际，我市研究出台了《关于深入推进旧村庄改造提升城市品质的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

二、政策主要内容

本《指导意见》主要针对我市旧村庄全面改造工作，考虑市场条件、工作阶段等实际情况，明确了旧村庄改造的目的、改造指导思想，时序和节奏要求，改造意愿条件，项目启动要求，信息公开要求等。具体来讲，包括五个方面共二十条具体意见：

第（一）条，明确旧村庄改造的目的，是为了改善人居环境、完善城市功能、提升人民生活品质，实现人民群众对美好生活的向往，更好挖掘提升存量建设用地潜力，拓展生产、生活、生态空间，提升城市综合竞争力。同时要求各镇区、各部门应夯实政府职责，要求统筹安排旧村庄改造时序和节奏，结合市场成熟度，加强项目经济平衡测算分析，做到成熟一个，改造一个，要求每个镇区每年新增实施原则上不超过1个。对村民改造同意率达到80%以上的，每年可结合改造同意率、区位条件等情况，在全市范围内统筹额外安排3-5个项目名额。

第（二）条，要求辩证处理旧村庄改造“全面改造”与“微改造”问题，要求拆、改、留并举，对布局散乱、基础设施差、安全隐患突出、条件成熟的，应重新规划、拆除重建、完善功能。对具有历史价值的建筑、街区、古村落等，应采用整治修缮、保护活化、生态修复等方式实施改造。

第（三）条，明确旧村庄改造原则为“政府主导、规划引领、市场参与、利益共享、有序推进、公开公平”原则，要求政府应落实好管控资源、调控市场的职责，把好总基调、总布局、总方向，落实公建设施任务，并清晰界定市、镇两级政府的分工。

第（四）条，要求将“项目预备库”调整为“单元计划”，作为全面改造项目启动“水龙头”，明确改造范围（改造单元）由属地镇区政府划定（确定），鼓励以整个行政村或自然村划成一个更新（改造）单元，允许以市政道路、河流等要素自然分割，且形状较规整、四至界线相对平直、面积不小于100亩的连片区域，划成一个更新（改造）单元。镇区政府划定后应在完成经济可行性研究评估和社会风险稳定评估的基础上，按程序报市政府批准。同时，为优化流程，要求旧村庄改造涉及控规调整的，同步编制控规调整启动论证报告一并报批。

第（五）条，为确保旧村庄改造工作顺利推进，避免影响基层稳定或工程“烂尾”等情况出现，明确了参与旧村庄改造的开发企业基本要求，主要包括企业性质、资质实力、项目经验、信用要求等，并明确企业联合体、项目公司及公司变更股东、转让股权的规定。

第（六）条，主要结合镇区工作开展要求，明确集体经济组织招标（招商）文件审查、交易保证金及复建安置监管资金等规定和公建设施建设时序要求等。

第（七）条，明确城市更新（“三旧”改造）的规划管控要求：一是调整城市更新（“三旧”改造）市专项规划和镇专项规划的编制权限；二是确立以更新（改造）“单元”为规划管控和实施的基本单位，按照控制性详细规划编制或修改程序编制、审批的单元规划，可作为项目规划审批的依据。

第（八）条，主要明确市专项规划、专项规划和单元规划的分工任务，重点通过城市更新从上至下逐层细化、明确了需补足（捆绑）的公建设施任务。

第（九）条，明确由镇区政府组织划定单元范围（改造项目范围），事先确定需补足（捆绑）的各类公建设施，确定了从镇专项规划到（项目）单元的公建任务摊派（捆绑）原则。

第（十）条，明确尊重合法权利人改造意愿。对拟采用的改造模式、搬（拆）迁补偿安置方案（含奖励标准）、集体建设用地转为国有建设用地方案、公开交易（招商）方案等改造意愿的通过率，以及可进场拆除平整土地的搬（拆）迁补偿安置协议签订率均要求达到80%以上。其中，改造模式包括自主改造、村企合作改造或者由政府统一组织招商。村企合作改造包括法人型村企合作或合同型村企合作。法人型村企合作，指村集体与开发企业共同组建项目公司共同实施；合同型村企合作，主要是指村集体仅与开发企业通过合作协议方式明确补偿或收益，双方不组建项目公司。

第（十一）条，结合土地管理法律和省政策规定，针对我市国有土地、集体土地夹杂的土地利用现状实际，明确土地所有权属性进行区分“旧村庄”与“旧城镇”的依据。同时，结合省政策有关“三地”政策，明确可适用旧城镇改造政策或者需同时符合旧城镇改造、旧村庄改造政策的情形。

第（十二）条，为解决属地镇区和村集体开展旧村庄改造前期工作时人力资源、专业技能问题，提出了通过市公共资源交易平台或各镇区“三资”监管交易平台等公开方式招引前期服务商的工作制度，明确前期服务费用数额的确定方式和费用的支付方式、成果使用要求等。需要强调的是，由于我市相关测绘数据涉及保密数据，由前期服务商承担前期工作，涉及利用地籍调查等成果开展经济可行性研判分析、测绘核实土地房屋等基础数据等相关工作的，应明确由具备涉密资质的单位承担。

第（十三）条，结合我市土地所有权属性不同、使用权类型不同、土地用途混杂等现状情况，在保留政府主导改造方式（具体采用省政策“将拆（搬）迁工作和拟改造土地的使用权一并公开交易”模式）、村自主改造、村企合作（法人型或合同型）改造模式外，新创立旧村庄改造和旧城镇改造均可采用的“政府统一组织招商”的实施模式，具体阐述“政府统一组织招商”的主要实施路径和要求等，强调入围企业限期内开展相应工作的要求，否则将自动丧失入围资格，所签订的搬（拆）迁补偿安置协议自始不生效。

第（十四）条，为保障宜居城市的空间环境品质，避免高强度开发，结合我市交通、公建设施实际情况考虑，明确“基础建筑面积+补偿建筑面积+奖励建筑面积”的改造项目开发建设量计算规则。具体项目的开发量，除符合计算规则要求外，还要求地块净容积率管控要求（其中居住用地不得超过3.5），并且还需通过交通影响、公共服务设施等专项评估审查。

第（十五）条，为提高地价计收透明度，方便市场主体进行投资测算，结合项目特点和风险因素，加快编制出台全市“三旧”改造区片市场评估价，并以此为基础，综合考虑改造实施主体承担的搬（拆）迁补偿安置费用、项目开发周期、用地贡献等因素，统筹制定地价计收政策，提高市场参与改造的积极性。地价体系和计收政策正在制定中，将尽快出台实施。

第（十六）条，主要考虑衔接我市2018年政策规定，借鉴先进城市做法并结合我市实际，明确开发企业可正式介入旧村庄全面改造的时点及实施基本程序，要求村合作选定合作企业的“最早时点”不得早于“基础数据调查核实和权属确认”之前，允许村集体结合自身情况可从“前期”和“后期”两个时点公开选择合作企业，以及两种时点的实施基本程序、评选指标等。

第（十七）条，针对旧村庄全面改造涉及的主要审批事项，包括标图入库、单元计划、单元规划、改造方案，可能涉及的征收、农用地转用，以及协议出让供地，建设用地规划许可和建设工程规划许可等工作，明晰相应的编制主体、主要审批流程等，让社会企业知悉，方便相关职能部门、镇区执行。

第（十八）条，提出减省办理流程和时限的措施，一是涉及控规调整的，可按照控制性详细规划修改和审批程序编制单元规划，经批准后可以作为项目规划审批的依据；二是涉及不动产权证注销的，可依申请一次性办理不同类型的注销手续，避免多次往返；三是对“三旧”改造主管部门承担的职能事项，试行项目改造方案、用地报批方案、土地供应方案等 “一次性”打包报审，缩短办理时限，降低行政性制度成本。

第（十九）条，提出了旧村庄全面改造的公开表决要求和信息公开要求，其中对信息管理，要求属地镇区做好档案，可回溯管理，“三旧”改造主管部门牵头整合各环节信息，实行全流程按规定公开。

第（二十）条，主要提出了旧村庄全面改造秩序要求，强化政府主导发起改造的作用，重申了防止干预旧村庄改造情况出现的禁止性规定和相应的处理措施，要求落实属地责任，出台具体管理规定，细化管控措施，维护良好的秩序，保障各项工作顺利开展。

三、其他重点内容

本《指导意见》是对《中山市“三旧”改造实施办法（试行）》（中府〔2018〕55号）和《中山市村庄全面改造实施细则（试行）》（中府〔2018〕58号）有关内容的调整和优化。主要包括以下方面：

（一）加强了计划源头管理。将“项目预备库”调整为“单元计划”，强化计划管理的“水龙头”作用，明确单元范围由属地镇区组织划定，原中府〔2018〕55号“项目预备库”是由申报主体（集体经济组织）做了改造意愿调查之后，符合意愿条件的情况下编制“改造项目计划方案”，再申报给镇区政府审批纳入镇区“项目预备库”（报市“三旧”办备案），调整为“单元计划”后，取消由申报主体（集体经济组织）申报项目和编制“改造项目计划方案”的要求。

（二）增加了旧村庄改造模式。针对我市土地利用现状，一个改造片区可能涉及旧村庄、旧城镇改造，为更好统筹实施，创设了“政府统一组织招商”的模式，即除政府主导改造模式外，对由权利人（集体经济组织）自行改造的，可以是村集体自主改造、村企合作改造（合作方式可以是合同型合作，也可以是法人型合作；选择合作企业的时点可以是前期选择，也可以后期选择），也可以由属地政府统一组织。针对村企合作和政府统一组织的改造模式，后续将出台相应的实施细则。

（三）强化了关键环节要求。一是强化政府主导统筹作用，明确要把好市场准入关口、定好公平竞争规则、守好公共利益底线，强化规划管控和引领作用、统筹项目启动和实施，还要做好项目前期资金平衡测算、组织做好市场主体难以处理的基础数据调查和权属确认等工作。二是提高项目启动意愿条件要求，对改造意愿、补偿安置方案、交易（招商）方案等事项，要求取得80%以上的合法权利人同意，确保项目后续工作更好推进落实。三是强化改造时序和节奏控制，考虑我市市场条件和工作阶段，总体控制改造节奏，原则上要求每个镇区每年新增实施不超过1个项目，对改造同意率达到80%以上，区域条件较好的，可适度统筹增加项目数量。四是适度放宽实施拆除和土地平整的条件，签订搬（拆）迁补偿安置协议达到80%以上即可。

（四）细化明确了具体规定。一是对参与旧村庄改造的企业，在资质实力、项目经验、信用要求等方面提出了基本要求。二是在项目跟踪监管方面，明确了不同阶段涉及的交易保证金、履约保证金、复建安置监管资金以复建房、公建设施等建设时序要求。三是在前期工作开展方面，建立前期服务商制度，明确前期服务商的确定方式、工作性质、成果应用要求。四是明确村企合作的企业介入具体时点要求、村集体表决要求、信息公开要求等。五是明确旧村庄全面改造涉及的主要审批事项相关编制主体和流程等。