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中山市人民政府令第2号《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》
中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定
第一章 总 则
第一条 为规范起草地方性法规草案和制定政府规章程序，提高立法质量和效率，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《广东省地方立法条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章的选项、起草、审查、决定、公布、解释、修改、废止等活动，适用本规定。
第三条 本规定所称地方性法规草案，是指由市人民政府组织起草，提请市人民代表大会及其常务委员会审议的规范性文件。
本规定所称政府规章，是指市人民政府制定并以市人民政府令形式公布的规范性文件。
本规定中的地方性法规草案和政府规章草案，包括制定、修改、废止的草案。
第四条 市人民政府组织起草地方性法规草案和制定政府规章。
市法制局具体负责地方性法规草案起草和政府规章制定工作的指导、监督和综合协调，并负责审查地方性法规草案和政府规章草案送审稿，组织起草或者直接起草重要的地方性法规和政府规章草案。主要承担下列工作：
（一）起草市人民政府地方性法规建议项目和政府规章年度制定计划草案；
（二）组织实施市人大常委会地方性法规年度立法计划中确定由市人民政府负责起草的项目、市政府规章年度制定计划；
（三）起草规范政府共同行政行为以及市人民政府交办的或者其他重要的地方性法规草案和政府规章草案；
（四）审查地方性法规草案和政府规章草案送审稿，并提请市人民政府常务会议或者全体会议讨论决定；
（五）承办规章的解释、备案和汇编等工作；
（六）组织翻译、审定、编辑规章英文版本；
（七）督促、指导地方性法规草案和政府规章草案起草工作；
（八）承办与拟定地方性法规草案和制定规章有关的其他工作。
市政府组成部门、直属机构和法律、法规授权管理公共事务的组织（以下统称政府部门），以及火炬开发区管理委员会、翠亨新区管理委员会、镇政府、街道办事处（以下统称镇区），应当按照各自职责，承担起草地方性法规草案和政府规章草案的具体工作，并积极配合市法制局做好政府立法的其他有关工作。
第五条 市人民政府根据法律、法规的规定，可以在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面就下列事项起草地方性法规草案或者制定政府规章：
（一）为执行法律、法规规定或者地方性法规的规定，需要根据行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规或者政府规章的其他事项。
第六条 起草地方性法规草案和制定政府规章应当符合下列原则：
（一）符合宪法、法律、法规，遵循《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《广东省地方立法条例》规定的立法原则；
（二）立足本市实际，突出地方特色，具备实施的环境和条件；
（三）坚持改革创新，坚持与改革决策相结合，促进经济社会发展；
（四）坚持公开公正，提高立法质量，增强可操作性；
（五）借鉴国内外立法经验，科学、合理规范社会关系。
第七条 地方性法规草案的名称一般称条例、实施办法、规定等；政府规章的名称一般称规定、办法、实施细则、实施办法等，不得称“条例”。
第八条 地方性法规草案和规章应当符合立法技术的要求，做到结构严谨，条理清楚，用语准确简洁，条文内容具体明确。
法律、法规已经明确规定的内容，地方性法规草案和政府规章原则上不作重复规定。
第九条 起草地方性法规草案和制定政府规章所需经费列入本级政府年度财政预算。
第二章 地方性法规建议项目和政府规章制定计划
第十条 市人民政府根据本市生态文明建设和经济社会发展需要，按照统筹安排、急需先立、突出重点、兼顾一般和“立、改、废”并重的原则，提出地方性法规建议项目和政府规章年度制定计划。
拟定地方性法规建议项目草案和政府规章年度制定计划应当公开征集立法项目和立法建议，具体工作由市法制局负责。
第十一条 市法制局应当于每年6月前向政府部门、镇区征集下一年度地方性法规和政府规章建议项目，并向社会发布征集下一年度政府规章制定建议项目的公告。
涉及规范政府共同行政行为方面的立法项目，可以由市法制局直接提出。
第十二条 公民、法人和其他组织可以书面或者电子邮件等形式向市法制局提出政府规章立法建议。立法建议项目应当包括立法项目名称和制定的必要性、依据、主要内容等。
第十三条 提出立法建议的部门、镇区、公民、法人和其他组织，应当认真查阅国家、省、市同类法律、法规、规章、规范性文件的相关规定，深入调查研究，进行充分论证。
第十四条 政府部门、镇区、公民、法人和其他组织认为需要在下一年度制定地方性法规或者政府规章的，应当按照市法制局有关征集地方性法规和政府规章建议项目的函件和公告要求的期限提出，逾期提出的，一般不纳入当年地方性法规和政府规章建议项目。
第十五条 镇区提出的地方性法规和政府规章建议项目涉及全市性或者跨本行政区域的事项，应当与政府部门对接并形成共识，由政府部门按照规定时间提出立法建议项目。
第十六条 提出下一年度地方性法规或者政府规章建议项目，应当向市法制局报送下列材料：
（一）项目建议书，内容包括地方性法规、规章的名称、需要解决的主要问题、拟规范的主要内容、调研论证及征求意见情况等；制定地方性法规或者规章的必要性、可行性；制定地方性法规或者规章的进度安排，计划报送市人民政府审议的时间；
（二）立法依据文本和有关参考资料。
第十七条 市法制局应当对地方性法规和政府规章建议项目进行梳理汇总和初步论证，与提出地方性法规和政府规章建议项目的政府部门、镇区、公民、法人或者其他组织进行沟通协调。
市法制局可以根据实际需要组织政府部门、镇区、公民、法人或者其他组织、有关专家学者等召开地方性法规和政府规章建议项目协调会，对建议项目进行综合协调。
第十八条 确定地方性法规和政府规章建议项目应当结合本市经济社会发展的实际需要，突出重点，统筹兼顾。
同时符合下列条件的，可以确定为地方性法规建议项目或者列入政府规章年度制定计划：
（一）属于地方立法权限，具有合法性；
（二）立法目的明确、公正；
（三）具有立法的必要性；
（四）制定依据明确，拟设定的主要制度和措施必要、可行、合理。
第十九条 符合本规定第十八条规定的条件并且有下列情形之一的，可以优先列入地方性法规建议项目或者列入政府规章年度制定计划：
（一）与市委、市政府中心工作密切相关的；
（二）促进改革发展、维护社会稳定迫切需要的；
（三）涉及重大公共利益、社会公众重大权益的；
（四）人大代表议案建议、政协委员提案建议立法且立法条件基本成熟的；
（五）实施上位法迫切需要的；
（六）拟采取的主要制度、措施已有一定实践基础，立法条件比较成熟的。
第二十条 有下列情形之一的，不予列入地方性法规建议项目和政府规章年度制定计划：
（一）超越立法权限、与有关法律法规相抵触或者不符合国家有关方针政策的；
（二）重复上位法条文，或者上位法正在修改即将出台的；
（三）立法目的不明确，无实质性内容，立法必要性不充分的；
（四）所要规范的内容未进行深入调查研究，主要问题把握不准的；
（五）立法目的是解决单位的机构、编制、经费等具体问题的；
（六）不符合本市经济社会发展实际情况和需要的；
（七）制定地方性法规或者政府规章条件尚不成熟的；
（八）其他不得或者不需要通过制定地方性法规或者政府规章解决的情形。
已列入市人民代表大会常务委员会地方性法规年度立法计划预备项目或者市人民政府地方性法规建议项目的，不列入政府规章年度制定计划；政府规章实施不满两年的，不列入地方性法规建议项目。
第二十一条 地方性法规建议项目、政府规章年度制定计划应当分别列出当年提请审议项目和预备项目。
具有立法紧迫性且草案送审稿相对成熟的项目，优先列为当年提请审议项目；符合选项条件的其他项目，列为预备项目。预备项目，优先作为下一年度的当年提请审议项目。
第二十二条 地方性法规建议项目应当与市人民代表大会常务委员会上一年度地方性法规年度立法计划中的预备项目及立法规划确定的项目相衔接，并征求市人民代表大会有关专门委员会、法制委员会以及市人民代表大会常务委员会法制工作委员会的意见。
政府规章年度制定计划应当根据实际情况和需要，征求省人民政府有关部门和法制工作机构的意见以及相关设区的市的人民政府的意见。
第二十三条 市法制局对收集的地方性法规和政府规章建议项目以及相关意见建议进行深入调查研究，形成下一年度地方性法规建议项目草案和政府规章年度制定计划草案，由主要负责人签署，按规定时间报请市政府常务会议或者全体会议审议。
第二十四条 中山市人民政府地方性法规建议项目和政府规章年度制定计划草案应当包括以下内容：
（一）地方性法规或者政府规章的名称；
（二）立法计划项目起草责任单位；
（三）计划报送市政府审议的时间。
第二十五条 市政府提出的地方性法规建议项目，由市政府常务会议审议通过后，按照法律法规及市人民代表大会及其常务委员会的有关规定报送市人民代表大会常务委员会。
第二十六条 市人民代表大会常务委员会年度立法计划确定由市人民政府负责起草的地方性法规项目及市人民政府规章年度制定计划，由市法制局组织实施并监督执行。
因特殊情况确需调整市政府规章年度制定计划项目的，应当由拟调整单位向市法制局说明情况，增加项目的，还应当按照本规定第十六条的要求报送有关材料，由市法制局审核提出意见，报请市政府决定后，按有关规定执行。
市人民政府规章年度制定计划经市政府常务会议或者全体会议审议通过或者调整之日起30日内，市法制局应当通过市政府门户网站、市法制局网站和市政府指定的新闻媒体公布政府规章年度制定计划或者调整情况。
第三章 起 草
第二十七条 地方性法规草案和政府规章的起草工作，原则上由提出立法项目建议的政府部门或者该立法项目的主要实施部门、行业主管部门承担。起草责任单位可以委托有关组织、专家起草。
涉及两个以上政府部门或者重大、复杂的地方性法规草案和政府规章，由市人民政府地方性法规项目建议书或者政府规章年度制定计划确定的起草责任单位牵头，其他有关政府部门和单位参与，共同负责起草工作。
地方性法规草案和政府规章的起草责任单位应当确定项目负责人、草拟工作人员以及工作方案，按计划要求组织地方性法规草案和政府规章草拟工作。
第二十八条 起草地方性法规草案和政府规章，应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外同类立法的成功做法，并符合下列要求：
（一）不得与上位法相抵触，与同等效力的其他地方性法规或者规章相协调、衔接；
（二）有关法律、法规、规章已经明确规定的内容，原则上不作重复规定；
（三）行政处罚、行政许可、行政强制，依法设置；
（四）体现行政机关的职权、责任相统一和公民、法人及其他组织的权利、义务相统一，符合精简、统一、效能的原则；
（五）具有前瞻性，能在较长时间和一定范围内普遍适用；
（六）逻辑严密、条理清楚、结构严谨、文字简洁、用语准确、明确具体，具有可操作性；
（七）法律、法规规定的其他要求。
第二十九条 起草地方性法规草案和政府规章应当按照下列要求进行充分论证，并广泛征求意见：
（一）以征求意见函、召开征求意见会等形式征求政府部门、镇区、管理相对人等方面的意见；
（二）通过报纸、网络等媒体公布征求意见稿征求社会各界和广大市民的意见；
（三）涉及专业性较强的问题，需要对科学性、可行性进行研究的，邀请有关专家学者进行咨询论证；
（四）行政管理对象已经成立行业协会的，应当听取行业协会的意见；
（五）起草地方性法规草案或者政府规章拟设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的，或者存在重大意见分歧、涉及利益关系重大调整、社会反映意见较为集中的，起草责任单位应当组织相关政府部门、人大代表、政协委员、专家学者、人民团体、基层代表、公众代表等进行座谈、咨询论证或者听证听取意见，也可以委托高等院校、科研机构、行业协会等进行立法论证。
（六）拟设定行政许可的，还应当书面征求负责该行政许可具体工作的政府部门、行政审批改革工作部门、监察等部门的意见；拟设定行政收费的，还应当书面征求财政、发展改革部门的意见。
（七）起草地方性法规草案和政府规章进行咨询论证、听证的，按照《广东省重大行政决策专家咨询论证办法（试行）》、《中山市重大行政决策听证规定》规定的咨询论证、听证程序办理。
（八）对立法意见的采纳情况和不予采纳的理由，应当在每一次咨询论证、听证和征求意见结束后15日内进行反馈或者公布。
第三十条 地方性法规草案、政府规章涉及重大改革或者重大行政措施的，需向市人民政府专题请示，经批准后再写入地方性法规草案或者政府规章。
第三十一条 地方性法规草案或者政府规章在报送审查前，起草责任单位内部或者下属单位有分歧意见的，应当进行协调；其他部门、单位有分歧意见的，起草责任单位应当邀请有关部门、单位进行协调，有关部门和单位应当积极配合并派员参加。
经过协调不能达成一致意见的，起草责任单位应当根据实际情况确定处理方式，向市法制局报送地方性法规草案或者政府规章草案送审稿时，同时据实报送不同意见的相关材料。
第三十二条 地方性法规草案和政府规章草案报送审查前，应当由起草责任单位的法制机构审核，领导班子集体会议讨论通过，形成送审稿经主要负责人签字后，报送市法制局审查。两个以上单位共同联合起草的送审稿，应当由各起草责任单位主要负责人会签后，报送市法制局审查。
第三十三条 地方性法规草案和政府规章草案送审稿报送市法制局审查时，应当提交下列材料：
（一）送审报告；
（二）送审稿文本、条文注释及起草说明；
（三）起草所依据的法律、法规、规章和政策文本；
（四）以各种形式征求意见的书面意见原件和相关会议记录、对意见采纳情况和理由以及对意见采纳情况、理由的反馈或者公布材料；
（五）进行咨询论证、听证的，还需提交咨询论证报告、听证报告以及咨询材料、论证记录、听证记录等相关材料；
（六）涉及地方性法规、政府规章需要废止或者修改的，需附拟废止或者拟修改的地方性法规、政府规章文本及修改对照稿；
（七）立法调研报告和参考其他城市同类立法项目的相关材料；
（八）其他需要提交的有关材料。
前款规定提交的材料，应当报送一式3份。
第三十四条 地方性法规草案或者政府规章草案送审稿的起草说明，应当包括下列主要内容：
（一）立法的必要性、可行性及需要解决的主要问题；
（二）起草的依据和过程；
（三）主要内容及重要条款设置的详细理由；
（四）征求意见及分歧意见协调情况；
（五）其他需要说明的问题。
第三十五条 起草责任单位应当按照市人民政府地方性法规项目建议书和政府规章年度制定计划确定的报送时间，按程序完成地方性法规草案和政府规章草案的论证、起草和报送工作。
因特殊情况不能完成或者需要延期完成起草和报送工作的，起草责任单位应当及时向市法制局提交书面情况说明，并经市法制局提出意见后报市人民政府决定。
第四章 审 查
第三十六条 市法制局应当及时完成地方性法规草案和政府规章草案送审稿的审查、论证、修改和报送市人民政府等工作。
第三十七条 地方性法规草案或者政府规章草案送审材料不符合本规定第三十二至三十四条规定的，市法制局可以不予受理，或者退回补充相关材料。
第三十八条 市法制局主要从以下方面对地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查：
（一）是否符合本规定第二十八条至三十一条的规定；
（二）是否与有关地方性法规、政府规章协调、衔接，需要改变现行地方性法规、政府规章规定的，理由依据是否充分；
（三）规定的主要制度及措施等是否合法且确有必要，是否有可行性和可操作性，是否有利于改进行政管理和方便可行，是否有利于公民、法人和其他组织行使权利、履行义务；
（四）对各方面意见的处理是否合法、适当；
（五）是否符合立法技术规范；
（六）是否符合市政府关于地方性法规草案和政府规章拟定、报审程序要求；
（七）需要审查的其他内容。
第三十九条 地方性法规草案和政府规章送审稿有下列情形之一的，市法制局可以暂缓审查或者退回起草责任单位，并书面说明理由：
（一）未列入或者增补进我市年度立法计划的；
（二）与上位法和国家、省的有关政策严重抵触的；
（三）主要内容脱离本市实际不能实施的；
（四）不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的；
（五）规范的主要内容存在较大争议，起草责任单位又未协调的；
（六）立法条件发生重大变化或者立法时机不成熟的；
（七）所涉及的法律关系未梳理清楚的；
（八）内容属于部门内部职责和权限划分的；
（九）送审稿存在内容不明确、逻辑混乱、文字表述和体系格式凌乱错漏等不符合立法技术规范要求的情形，需要进行大幅度修改的；
（十）起草过程中未按照规定征求有关政府部门、镇区、公民、法人或者其他组织意见，或者有关政府部门、镇区对送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草责任单位未协商达成一致意见的；
（十一）起草地方性法规草案和政府规章未按照规定向社会公开征求意见或者进行咨询论证、听证的；
（十二）地方性法规草案和政府规章草案送审稿主要内容与法律、法规、规章、上级行政机关文件内容完全一致的；
（十三）其他足以影响立法质量和完成立法工作任务的情形。
第四十条 市法制局审查送审稿，应当深入研究，根据实际情况按照本规定第二十九条规定的要求征求政府部门、镇区的意见，也可以根据需要征求有关单位、专家学者和社会各界的意见。
送审稿在上一次广泛征求意见后，进行了重大修改，或者客观情况发生重大变化的，应当再次征求意见。
涉及重大问题、重大意见分歧的，应当组织座谈、咨询论证或者听证听取意见。
第四十一条 在地方性法规草案和规章草案起草、审查过程中，相关部门和镇区应当对地方性法规草案和规章草案认真组织研究，提出意见，经本地本部门主要负责人签字同意加盖单位印章后，按要求反馈；因故不能及时反馈书面意见的，应当及时说明理由。相关政府部门和镇区还应当积极协助起草责任单位和市法制局组织调查研究，并提供有关档案资料和其他必要条件。
第四十二条 市法制局审查地方性法规草案和政府规章草案送审稿，应当客观公正、实事求是地认真研究各方面的意见，充分吸纳合理意见。对重大意见分歧，应当组织有关部门进行协调，经协调达不成一致意见的，可以提请市人民政府组织协调，也可以提出处理意见报市人民政府决定。
第四十三条 市法制局对地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查、组织论证后，会同起草责任单位修改完善，形成地方性法规草案或者政府规章草案及起草说明，连同征求意见采纳情况、协调情况等材料及时报市政府审议。
起草说明应当包括本规定第三十四条规定的内容，对送审稿的审查过程、对重大争议问题和不同意见的协调处理情况等内容；进行咨询论证、听证的，还应当对咨询论证、听证情况进行说明。
第四十四条 地方性法规草案和政府规章草案及其起草说明，由市法制局主要负责人签署，提出提请市人民政府审议的建议。市人民政府办公室应当按程序及时提请市人民政府常务会议或者全体会议审议。
第五章 审议、公布与备案
第四十五条 地方性法规草案和政府规章应当经市人民政府常务会议或者全体会议审议决定。
第四十六条 市人民政府常务会议或者全体会议讨论地方性法规草案和政府规章草案时，由市法制局作说明，起草责任单位根据需要作补充说明。
其他有关单位的主要负责人应当按照市人民政府常务会议或者全体会议的通知要求参加会议。其他单位对草案提出意见时，对同一问题除发生新情况外，应当与征求意见时反馈的意见或者协调达成的意见相符，不得重新提出异议。
第四十七条 地方性法规草案和政府规章经市人民政府常务会议或者全体会议讨论通过后，需要根据会议的讨论意见作较大修改的，由市法制局组织进行修改，形成修改稿，报请市长签署；不需要作较大修改的，由市长直接签署。未审议通过的，按照会议决定执行。
第四十八条 经审议通过的地方性法规草案，市人民政府办公室应当在市长签署之日起10日内，以市人民政府议案提请市人民代表大会或者其常务委员会审议。
地方性法规草案提请市人民代表大会或者其常务委员会审议后，各政府部门、各镇区及其工作人员对议案有不同意见的，凡属已经过市政府协调并作出决定的，不得以单位名义提出与地方性法规草案内容相违背的意见。
经审议通过的政府规章，由市长签署命令予以公布，市人民政府办公室应当在市长签署之日起10日内以市人民政府令印发公布，及时在中山市人民政府门户网站、市政府指定的新闻媒体上全文刊登。中山市人民政府门户网站上刊登的政府规章文本为标准文本。
公布政府规章的命令应当载明制定机关、令的序号、规章名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期，公布政府规章的命令的序号应当保持连续性。经过修改的规章，应当依次载明修改机关和日期。
第四十九条 报请市人民政府常务会议或者全体会审议论的法规草案和规章草案，因故满两年未审议或者审议不通过的，退出审议程序。需要重新提请审议的，应当按照本规定重新论证、修改后再报请审议。
第五十条 政府规章应当自公布之日起30日后施行。但公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章施行，或者不利于保障国家安全、公共利益的，可以自公布之日起施行。
实施机关应当在规章施行前做好宣传和实施的准备工作。
第五十一条 政府规章应当自公布之日起30日内依法报国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。
市政府委托市法制局依法办理规章报备案事项，政府规章公布和备案事项衔接流程由市政府办公室与市法制局共同协商确定。
第五十二条 市法制局对年度政府规章制定项目进行汇总统计，形成政府规章目录，在市政府门户网站、市法制局网站以及市政府制定的新闻媒体向社会公布，并报市人民政府审查后报市人民代表大会常务委员会和广东省人民政府。
第六章 解释、修改与废止
第五十三条 政府规章的解释权属于市人民政府。规章的解释同规章具有同等效力。
第五十四条 政府规章有下列情况之一的，应当解释：
（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
第五十五条 政府规章解释由实施部门提出需要解释的建议，送市法制局参照政府规章送审稿审查程序提出意见，或者由市法制局直接提出解释建议，报市人民政府批准后，按照本规定第四十八条规定公布。
第五十六条 市法制局可以对规章实施过程中具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报市人民政府备案。
第五十七条 负责实施规章的政府部门应当按规定对规章实施情况进行评估，将评估意见报告市人民政府；市法制局可以根据需要对重要政府规章的实施情况组织评估，将评估意见报告市人民政府。评估程序按照《广东省政府规章立法后评估规定》执行。
第五十八条 国家机关、社会团体、公民、法人和其他组织认为政府规章同法律、法规相抵触或者违反其他上位法规定的，可以向市人民政府书面提出进行审查的建议，由市法制局进行研究，提出意见报市人民政府决定。
第五十九条 地方性法规或政府规章有下列情形之一的，实施机关或者市法制局应当及时向市人民政府提出修改、废止或者宣布失效的建议：
（一）与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的；
（二）所依据的法律、法规已经修改、废止或者宣布失效的；
（三）已经被新颁布的法律、法规、规章取代或者与其发生抵触的；
（四）调整对象已经消失或者发生变化的；
（五）实施机关发生变化的；
（六）按照规定进行立法后评估，认为需要修改、废止或者宣布失效的；
（七）其他应当修改、废止或者宣布失效的情形。
第六十条 市法制局应当适时组织有关部门对规章进行清理，具体程序按照《广东省政府规章清理工作规定》执行。
第七章 附 则
第六十一条 起草地方性法规草案、政府规章，执行《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会立法技术规范（试行）（一）》、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会立法技术规范（试行）（二）》、《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》规定的立法技术要求。
