关于加快推进城乡一体化的意见

中共中山市委 中山市人民政府
关于加快推进城乡一体化的意见

　　为深入贯彻落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》关于支持中山开展统筹城乡发展综合改革试点的战略部署，根据中央、国务院和省委、省政府有关加快农村改革发展的文件精神，紧密结合中山的实际，现就加快推进城乡一体化提出如下意见。
　　一、重要意义、指导思想和目标任务
　　1．重要意义。加快推进城乡一体化是解决“三农”问题的重要途径。改革开放以来，中山“三农”工作有优势、有亮点、有特色。中山作为不带县的地级市，拥有城乡一体化的独特优势，具有城乡协调发展的显著亮点；中山整体经济实力不断增强，具备推进城乡一体化的坚实基础。在新的历史发展时期，国家和省把我市确定为统筹城乡发展综合改革试点，赋予我市“科学发展、先行先试”的历史重任。各级党委和政府必须站在全局和战略的高度充分认识开展试点工作的重要性，进一步增强紧迫感和责任感，加快形成城乡一体化发展的新格局，使中山城乡发展的优势更优、亮点更亮、特色更特，创造出人无我有、人有我优的城市竞争新优势。
　　2．指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，认真实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，围绕增加农民收入和增进农民福祉，以开展统筹城乡发展综合改革试点作为推进城乡一体化的重要突破口，率先在全省形成城乡一体化的经济社会发展机制和管理体制，确保农村建设有新发展，农业效益有新突破，农民收入有新提高，和谐水平有新提升，努力建设适宜创新、适宜创业、适宜居住的全面协调可持续发展新型城市。
　　3．目标任务。按照中央、国务院和省委、省政府的发展目标要求，结合中山建设“三个适宜”新型城市的战略任务，到2012年，人均地区生产总值达到8万元，服务业增加值比2008年显著增长，农民人均纯收入力争达到1.5万元，城乡居民人均收入差距逐步缩小，平均期望寿命达到79岁以上，城乡公共基础设施规划建设一盘棋基本实现，城乡社会保障一体化体系基本建立，基本公共服务均等化机制基本建立，城乡一体化社会管理体制基本建立，城镇化率达到88%以上。
　　到2020年，人均地区生产总值达到13.5万元，服务业增加值比重达到60%，农民人均纯收入力争达到3万元，城乡居民人均收入差距明显缩小，平均期望寿命达到80岁以上，城乡差别基本消除，公共基础设施一体化，城乡社会保障同一化，基本公共服务同质化，城乡社会管理同系化，城镇化率达到90%以上。
　　二、推进城乡规划建设一体化
　　4．创新城乡规划管理体制。积极探索城乡统一规划、统一建设、统一管理的新机制，建立健全在市政府统一领导下，市规划部门具体监管、镇村配合的规划管理体制。科学统筹城乡空间布局，维护规划的权威性。提高规划制定的公开性、透明性和群众参与度，推进规划编制和实施的法制化进程。
　　5．提高城乡规划管理水平。以“全域中山”的理念统筹规划城乡空间布局，实现规划由城市延伸到镇村的全覆盖。加快推进国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、环境保护规划及土地利用规划的相互衔接，形成科学合理的市域规划布局。在市域总体规划的统一指导下，编制各层次的城乡规划，完善控制性详细规划等法定规划和市域基础设施专项规划。统筹规划城镇中心区与农村社区、产业园区与农业基地、基础设施与生态环境，明确功能分区，优化资源配置，形成中心城区、镇中心区、中心村层次分明的发展格局。强化规划对城乡发展空间特别是耕地、绿地、水体、市政设施的刚性控制力。
　　6．修编土地利用总体规划。按照控制增量、盘活存量、平衡总量、集约高效的要求，全面完成市、镇、村三级土地利用总体规划的修编，满足城乡建设发展空间布局的需要。统筹安排市域土地资源，在保持基本农田和耕地保有量基本不变的前提下，确保重点项目建设用地、市政基础设施建设用地和支柱产业建设用地的需要。积极探索城乡建设用地增减挂钩的有效办法，支持有条件的镇开展城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居数量相挂钩的试点。
　　7．实现基础设施建设一盘棋。坚持布局统一规划、项目统筹安排、功能同步发展的原则，将农村基础设施纳入市政设施统一规划，统筹城乡交通、能源供应、信息、环保、教育、卫生、文化等各项公共基础设施的建设。加大财政对农村基础设施的投入力度，城市维护建设税新增部分主要用于村镇建设规划、农村基础设施建设和维护。积极探索城乡基础设施共建、资源共享和生态环境共保的运行机制，形成城乡一体的公共交通、供水供电供气、广播电视、宽带信息、科教文卫、环境保护和生态建设网络。
　　8．改善城乡人居环境。大力开展城乡环境治理，实现乡村布局优化、卫生洁化、住宅美化、服务强化。加强全市内河涌整治，将全市内河涌建成能引、能蓄、能控制、能调度、能通航、美化、绿化、净化的河网水系。推进各组团垃圾处理基地建设，形成城乡一体化的垃圾处理体系。加快镇区污水处理厂及配套管网建设，确保镇区污水处理设施全覆盖。到2012年，实现城镇污水处理率85%以上；2020年达到95%以上。
　　9．推进社会主义新农村建设。发挥镇区在社会主义新农村建设的主体作用，采取激励措施调动农民参与宜居村庄建设积极性。因地制宜改造城中村、拆除空心村、合并小型村，加快城乡新社区建设。加大旧城镇、旧厂房、城中村改造力度。积极探索经济实体参与改造、项目开发改造、统征储备改造等多种改造模式，加快改造旧城镇和城中村，改善城乡面貌和提高居民生活质量。在确保土地权属不变、土地使用功能不变、地上建设物结构不变的前提下，采取灵活措施把旧厂区改造成为功能配套完善的现代化工厂、商贸新城。
　　三、推进城乡产业布局一体化
　　10．统筹城乡三次产业发展。优化城乡产业结构，合理配置城乡资源，推动要素资源向优势产业集中。重点扶持中山临港装备制造、精细化工和健康产业基地发展。继续做强做大特色产业，推动传统产业链向高附加值的两端延伸，形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分发挥的空间布局。着力发展现代服务业，重点发展金融业、会展业、物流业、信息服务业、科技服务业、外包服务业、旅游业、租赁业、商务服务业和房地产业，争取建成国家级国际服务外包基地，力争成为“广深港澳”重要服务后台和服务外包基地。
　　11．大力扶持发展现代农业。着力发展以质量效益为导向的现代农业示范区，引导专业大户、农业龙头企业、农民专业合作经济组织兴建具有一定规模的现代农业园区，开展农业产业化经营。鼓励发展无公害、绿色农产品，努力培育和创建有机品牌，重点发展优质水果、蔬菜、花卉苗木等高效和创汇农业。积极开展粤、港、澳、台两岸四地现代农业合作，支持港口镇建设两岸四地现代农业合作示范区。市财政设立的农业企业发展资金，专项用于扶持现代农业园区的基础设施建设、科技推广和新品种引进。
　　12．规范农村土地承包经营权流转。着力推动家庭经营向采用先进科技和先进生产方式转变，按照依法自愿、有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。建立健全土地承包经营权流转工作机构和服务体系，构建市、镇、村三级流转服务平台，健全各项制度，规范土地流转合同管理，调解土地流转纠纷。建立经营主体资格审查机制，加强对承包土地经营主体资信、经营能力、履约实力以及经营项目等审查。完善鼓励土地流转的财政扶持机制，市、镇两级财政安排一定资金重点用于补助土地流出户和实施集中连片流转的镇、村，推进农业适度规模经营。
　　13．提高农业社会化服务水平。建立多层次、多功能的农业社会化服务体系，强化农业技术推广公益性服务。引导民间资本和金融资本投入农产品加工业。大力发展农产品连锁超市、配送经营、网上采购等现代流通方式，拓宽农产品市场流通渠道，充分利用和发挥供销社在农产品产销领域的作用。建立最严格的食品生产标准和市场准入标准，实施从田头、生产车间到市场流通、再到餐桌的全过程质量监控。加大动植物疫病防控投入，完善重大动植物疫情检测、防治、检疫监督系统和疫情报告、预警、应急机制，提高动植物疫病防控能力。推进信息兴农工程，加强直接面对农产品生产和销售市场的信息网络建设，构建适应现代农业和市场经济发展要求的农村信息服务体系。
　　14．引导社会资金增加现代农业投入。加大财政资金扶持农业发展的力度。开展农业小额贷款贴息，切实解决农业融资难的问题，保证农业生产经营持续稳定。建立以政府为主导，龙头企业、农村合作经济组织参与的政策性现代农业发展投资公司和农业担保有限公司，为农业提供高效的融资服务。
　　四、推进城乡公共服务一体化
　　15．促进城乡文化教育均等化。创新教育投资体制，增加农村教育投入，建立多主体投入、多元化办学新机制。加大对经济欠发达镇区教育的扶持力度，改善办学条件，优化教育资源配置。大力扶持民办教育，促进义务教育均衡优质发展。加强农村文化阵地建设，以创建文明村镇和文明社区为重点，开展多层次多形式的农民综合素质培训，普及农村社区图书室、运动场所、公园等设施，努力丰富广大农民精神文化生活，培养造就适应现代化建设的新公民。
　　16．促进城乡医疗卫生均等化。以发展社区卫生服务为重点，不断加强农村公共卫生服务，统筹城乡医疗卫生服务。逐步加大社区卫生服务投入，创新运行管理机制，维护社区卫生服务的公益性。到2010年，建成全市城乡统筹、网络健全、功能完善、监督管理规范的社区卫生服务体系，基本形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级医疗和双向转诊新格局，社区卫生服务覆盖率达100%。
　　17．促进城乡住房保障均等化。进一步完善廉租住房制度，逐步形成社会多元化的住房消费格局。加快推进城中村改造，开展全市城乡低保危房改造工作。完善农民集中居住配套政策，逐步将纳入城区和镇中心区规划的农村改为社区居委会，统筹规划建设农民居住小区。引导和鼓励农民通过以地换房、以地换地、整合回迁、全新建设等模式集中居住，不断改善农民居住条件。
　　五、推进城乡社会保障一体化
　　18．促进城乡就业创业均等化。实施全民创业工程、充分就业工程和技能人才振兴计划。构建劳动者学有所教的职业教育培训体系，加强对农村新增劳动力的技能培训，健全农村劳动力的再教育体系，努力提高农村劳动力素质。完善面向城乡就业困难人员的就业援助制度。
　　19．促进城乡社会保险均等化。以城乡社会保险一体化为目标，不断提高城乡居民社会保障水平。根据经济发展水平以及城乡居民医疗需求，逐步完善统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系。加大城乡基本养老保险扩面力度，2009年实现农村基本养老保险全覆盖。逐步提高社会保险缴费基数和待遇水平，采取调节缴费基数的过渡办法，加快实现农村基本养老保险与城镇职工基本养老保险一体化。
　　20．促进城乡社会救助均等化。建立健全以最低生活保障为基础，以医疗、住房、教育、就业、司法、临时救助等为辅助的城乡一体化社会救助体系，提高救助水平。继续落实和完善分类救济的政策，做好低收入家庭和临时困难救济对象的救助工作。积极推动慈善事业发展，进一步推进慈善捐助超市建设，提供多项服务，完善经营模式。探索完善与经济增长和物价水平相适应的动态调整办法，适时提高补助水平，更好地保障困难群众的基本生活。
　　六、推进城乡服务管理一体化
　　21．加快推进户籍制度改革。引导和鼓励本地农村人口有条件、有秩序转为城镇非农业人口。创新流动人口服务和管理制度，探索建立流动人口积分管理办法，激励和引导外来人员主动提升素质。
　　22．加强城乡基层组织建设。探索推行强镇放权改革，将部分市级经济社会管理权限下放到镇区。完善镇级财政管理体制，规范镇级财政运行机制。着力选好配强农村“两委”领导班子，积极推动村级“两委”交叉任职。加强农村后备干部培养，实施“一村一名大学生”计划，公开招聘、选拔大中专毕业生到农村基层任职。健全村级干部学习培训制度，把村级干部培训纳入市干部培训计划。完善农村基层干部的激励和约束机制，规范农村基层干部报酬制度，健全农村“两委”班子工作实绩考核体系。
　　23．促进城乡民主管理制度。健全村民自治制度，巩固以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村级民主管理体系。建立和完善以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，明确规定议事内容和议事规则。培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。完善村务公开制度，定期、全面、真实地公开村务财务，让农民群众了解真实情况，发挥村民群众、村民代表、党员代表、民主理财小组和农村审计机构的监督作用，健全群众监督、党内监督、审计监督和社会监督机制。
　　24．开展和谐城乡建设。建立健全“工作责任落实、社会矛盾大调解、社会治安综合整治、应急预防预案处理、资金筹集保障、人员培训队伍组建、群众参与监督”的机制和体制，创建城乡“大平安”格局。继续加大镇区综治工作中心和社区综治工作站建设力度，推进警务、流动人口和出租屋管理、法律调解服务、安全生产、视频和技术防范、劳动和社会保障等“六进社区”，增强社区和村治安防控能力和综合服务水平。积极探索群众利益统筹协调机制，建立市镇村三级调解服务机构，前移信访关口，完善信访网络，妥善解决矛盾纠纷。构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制。健全行政执法争议协调机制，完善行政执法责任制、评议考核制和责任追究制。
　　七、加大城乡改革创新力度
　　25．坚持和完善农村基本经营制度。毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，确保农村基本经营制度长期稳定。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，健全农村土地经营收益分配制度，稳定承包权，搞活使用权，保障收益权。大力发展村级集体经济，增加集体资源性、资产性、服务性收入，切实增强集体经济实力和统一经营服务功能。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，大力发展农民专业合作经济组织，依法保护农民专业合作经济组织的合法权益。
　　26．深化农村集体产权制度改革。加快推进农村股份合作制改革，进一步规范农村股份合作制设置，加强对农村集体经济股份合作组织的监督和管理，重点理顺股权固化与土地承包经营权的关系，规范内部管理。鼓励经济实力强、发展动力足的集体经济组织改制为符合现代企业制度要求的股份有限公司。大力推进村级统一核算改革，完善配套扶持政策，力争2009年基本完成农村集体经济村（居）、组两级经济向村（居）级经济组织统一核算过渡。积极稳妥地推进“村改居”，鼓励有条件的镇区加快“村改居”工作。
　　27．创新农村土地使用制度。健全农村集体建设用地使用管理制度，推动集体建设用地使用权流转，探索建立与国有建设用地权能一致、权益相当的集体建设用地产权制度。加快制定农村宅基地管理办法，盘活使用农户宅基地，依法保护农户宅基地用益物权，积极探索农村宅基地用益物权的有偿流转。鼓励各镇区开展以宅基地置换城镇住房、以土地承包经营权置换社会保障的试点工作，鼓励农民“自愿退出宅基地、流转承包地”，进入城镇或农村新型社区居住。积极探索非城市规划区农村土地资产资本化的改革。
　　28．完善农村金融体制建设。深化农村信用社管理体制改革，大力支持小榄村镇银行发展，增强服务“三农”功能，发挥支农主力军作用。扶持有条件的镇区建立新的村镇银行、贷款公司、小额贷款公司和农村资金互助社等新型金融组织。探索建立适应城乡统筹发展的新型信用机制，推进农户信用等级制度建设，加快开展“信用村”建设，探索建立农村信用体系。创新涉农贷款担保方式，探索多户联保、结对互保等民间担保方式。鼓励金融机构开展农村集体建设用地、农村承包土地使用权、农民宅基地的抵押试点工作。大力推进农业政策性保险，逐步扩大保险品种和范围，为现代农业构筑风险防范和转移分摊机制。
　　29．健全农业生态环境补偿制度。实行严格的耕地保护制度，设立耕地保护和土地复垦保证专项资金，调动镇区种粮积极性，稳定粮食种植面积，确保基本农田总量不减少。整合长江自然保护区和五桂山自然保护区生态保护、公益林保护、村级生态建设等生态专项资金，按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的原则，建立生态环境保护区和基本农田保护区补偿机制，规范生态补偿转移支付制度。
　　八、完善城乡改革保障制度
　　30．加强组织领导。强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制。成立中山市推进城乡一体化发展领导小组，负责组织协调和部署开展全市统筹城乡发展综合改革工作。领导小组下设办公室，负责具体日常工作。市直各部门和各镇区在领导小组的统一领导下，各司其职，互相配合，全力推进城乡一体化的各项工作。
　　31．加大财政支农力度。调整优化财政支出结构，形成财政支农资金稳定增长机制，确保市镇财政每年对农业总投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，确保政府土地出让收入主要用于农村建设的增量明显高于上年，确保耕地占用税新增收入主要用于“三农”。探索支农资金竞争性分配制度，健全支农资金绩效考评制度，逐步形成财权与事权相匹配的公共财政体制。改善农村公共产品供给和公共服务，公平高效配置公共服务资源。
　　32．落实工作责任。研究制定《推进城乡一体化任务分解方案》，明确责任分工，落实任务目标，完善工作机制。市直部门和镇区要根据自身实际，制订具体实施细则，抓紧推进具体项目的实施。选择若干个镇区作为与经济发展水平相适应的城乡一体化示范区，发挥榜样和旗帜的作用。加强舆论宣传引导，形成全社会关心、支持、参与推进城乡一体化的良好环境。
　　33．强化督促检查。建立监督检查和信息反馈制度，市委、市政府督查部门定期开展检查督促，相关部门和镇区要将推进城乡一体化工作列入日常工作，切实做到年初有计划、年中有检查和年终有总结，创造性地落实市委市政府的各项部署。研究探索城乡一体化发展的指标体系，通过指标体系及时监测、评估工作进度。将城乡一体化发展的重点指标纳入市直、镇区政绩考核范围，适当增加考核指标的权重，确保城乡一体化工作稳步推进。